Rivista di diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente, III/2005

 

 

Ayudas públicas en el sector pesquero A LAS PYMES

(Reglamentos 1595/2004 y 1680/2004) *

 

Carlos Górriz López  **

 

 

 

Sumario: 1. La prohibición general de las ayudas públicas: el art. 87.1 TCE.- 2. Regla de minimis para la pesca.- 3. Exención por categorías para las ayudas a las empresas pesqueras. 3.1. El Reglamento 1595/2004 y su ámbito de aplicación. 3.2. Criterios de exención. 3.3. Transparencia y seguimiento.- 4. Conclusiones

 

La importancia económica de la pesca en la economía de la Unión Europea y la situación de crisis existente en el sector explica la importancia de las ayudas públicas en él[1]. En efecto, las administraciones de los Estados miembros intentan otorgar ventajas a sus flotas a fin de que sean más competitivas. Incluso cuando la coyuntura financiera no sea la mejor, la presión de la opinión pública les obliga a intentar favorecer a sus flotas. Esa actuación choca con el Derecho comunitario de la competencia, pues el art. 87.1 TCE prohíbe las ayudas públicas. Sin embargo, dado los efectos beneficiosos que pueden tener para el sector de la pesca, la Comisión ha autorizado algunas, ha publicado su política al respecto en las Directrices para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura, cuya importancia en el tema resulta tan evidente que excusa mayor comentario, y finalmente ha aprobado una exención por categorías para las concedidas a las pequeñas y medianas empresas (Reglamento 1595/2004) y una regla de minimis (Reglamento 1860/2004).

 

1. La prohibición general de las ayudas públicas: el art. 87.1 TCE

 

Conviene iniciar esta exposición recordando la prohibición general de las ayudas públicas[2]. El art. 87.1 TCE reza: “Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones”. Los arts. 19.1 del Reglamento 2792/1999 del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se definen las modalidades y condiciones de las intervenciones con finalidad estructural en el sector de la pesca  y 32 del Reglamento 104/2000, de 17 de diciembre de 1999, relativo a la organización común de mercados en el sector de los productos de pesca y de acuicultura reiteran la vigencia de la prohibición para el sector de la pesca[3].

 

Las autoridades comunitarias han mantenido una interpretación amplia del término “ayuda”. No se trata sólo de subvenciones, sino que comprende cualquier ventaja económica concedida por los poderes públicos a las empresas, con independencia de su forma y su finalidad. Así, reciben esa consideración las subvenciones, evidentemente, pero también los préstamos a intereses inferiores a los de mercado o sin garantías, las exenciones de tributos, las cesiones de instalaciones estatales a precio reducido o de forma gratuita e incluso las prestaciones de servicios retribuidos o las aportaciones de capital a las empresas.

 

     Puede sorprender la consideración de “ayuda” de algunas de las anteriores ventajas, puesto que la intervención económica pública es lícita[4]. Para calificar esas prácticas como “ayudas” las autoridades comunitarias emplean el criterio del “inversor privado”: se tratará de verdaderas ayudas públicas y no de conductas económicas lícitas cuando no las habría llevado a cabo un inversor privado; en otras palabras, cuando se realicen fuera de las condiciones normales de mercado[5]. Por eso, deviene irrelevante la forma de la ayuda; incluso su finalidad. La razón es que sólo debe valorarse sus consecuencias en la coyuntura competitiva. Aun cuando tenga por finalidad salvar una empresa en crisis y los correspondientes puestos de trabajo, se tratará de una ayuda pública prohibida por el art. 87.1 TCE si se concede sólo a una o a algunas empresas y altera la pars conditio concurrentium.

 

El segundo elemento de la prohibición es el carácter “público” de la ayuda. Se entiende por tal su procedencia o repercusión en el erario público[6]. Tanto la Comisión como el Tribunal de Justicia han considerado irrelevante el carácter del ente que concede la ayuda. El dato esencial es si tiene su origen en fondos públicos o los grava. Por ello, se aplica el art. 87.1 TCE a las ventajas que provienen de los poderes públicos; y no sólo de los órganos centrales sino también de los regionales, de los locales, o de organismos autónomos. Pero merecen la misma consideración las ventajas otorgadas por empresas privadas, siempre que las últimas deriven o incidan en el erario público[7].

 

El art. 87.1 prohíbe las ayudas selectivas; es decir, las que beneficien a algunas empresas en detrimento de otras. La doctrina advierte de la dificultad que entraña la aplicación de este requisito ya que no siempre resulta evidente si se trata de un beneficio como general o específico, pues “una medida que es general desde un punto de vista formal, por dirigirse indistintamente a toda la economía, puede constituir una ayuda de Estado cuando, «de facto», beneficia a algunas empresas o producciones”[8]. A nuestro modesto entender, deberá también determinarse el mercado relevante en el que actúan los beneficiarios, pues su delimitación permitirá apreciar si ha existido una selección de las empresas[9].

 

El cuarto componente de la prohibición es el falseamiento de la libre competencia. Se tratará normalmente de una consecuencia de la selección de las empresas beneficiarias, pues romperá de forma artificial la situación competencial que existía hasta ese momento[10]. El último requisito de la prohibición es la afectación al comercio entre Estados miembros. Al igual que en el caso de los acuerdos y prácticas restrictivas de las empresas, las autoridades comunitarias han realizado una interpretación muy amplia del mismo, de modo que se cumple el requisito no sólo cuando la ayuda produce efectos negativos para el tráfico intracomunitario sino cuando se genera cualquier alteración; sin necesidad de que sea actual, bastando que sea potencial[11].

 

Esa situación genera una buena dosis de inseguridad jurídica, que la Comisión ha intentado paliar con diversas medidas. Entre ellas destaca la regla de minimis[12]. La primera manifestación de la misma se halla en la Comunicación de la Comisión de 20 de mayo de 1992 sobre las Directrices aplicables a las ayudas a pequeñas y medianas empresas[13]. La Comisión revisó y actualizó la regla en su Comunicación relativa a las ayudas de minimis de 1996[14]. En el año 2001 plasmó su política en una verdadera norma jurídica, el Reglamento 69/2001, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los arts. 87 y 88 TCE a las ayudas «de minimis»[15]. Su art. 2.2 presume que no afectan al comercio entre Estados miembros las ayudas que no excedan de un límite máximo de 100.000 euros durante un período de tres años. Ahora bien, como ese Reglamento no es aplicable a la pesca ni a la agricultura (art. 1 letra a), entre otros sectores, la Comisión ha aprobado con posterioridad el Reglamento 1860/2004 de la Comisión, de 6 de octubre de 2004, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en los sectores agrarios y pesquero[16]. Ha entrado en vigor el 1 de enero de 2005 y permanecerá vigente hasta el 31 de diciembre de 2008.

 

2. Regla de minimis para la pesca

 

El Reglamento 1860/2004 se aplica a las ayudas concedidas a empresas del sector pesquero. Del art. 2 se deduce que se trata de empresas que se dedican a la producción, transformación y comercialización de productos de pesca. Estas actividades comprenden “la manipulación, el tratamiento, la producción y la distribución, realizadas entre el momento del desembarque o la cosecha y la fase de producto final” (art. 2.6). En cuanto a qué deben considerarse “productos de pesca”, existe una remisión al art. 1 del Reglamento 104/2000 del Consejo[17]. Merece destacarse que el art. 1 excluye del ámbito de aplicación las ayudas destinadas a actividades relacionadas con la exportación y aquéllas que aparezcan condicionadas a la utilización de productos nacionales respecto de los importados. La justificación de esta exclusión reside en que son contrarias al establecimiento de un mercado único. Ahora bien, podría surgir la duda de si no deberían quedar incluidas las ayudas a la exportación a países no comunitarios o a la preferencia de los nacionales respecto de productos importados de esos terceros países dado que las libertades comunitarias no afectan al tráfico exterior a la Unión Europea[18]. La respuesta a esa duda aparece en el considerando sexto del Reglamento, que justifica la exclusión en base al Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio[19]. Cabe añadir que también quedan excluidas las ayudas cuyo importe se fije sobre la base del precio o la cantidad de los productos comercializados. La razón es que esas ayudas sirven, esencialmente, para mejorar la situación financiera de la empresa o del sector, pero no promueven su desarrollo[20].

 

El criterio de minimis es doble: cuantitativo y temporal. Pero, a su vez, debe distinguirse entre los límites aplicables a ayudas a empresas individuales de los fijados como máximo para las ayudas concedidas por un Estado a sus empresas. En el primer caso, el art. 3.2 establece un máximo de 3000 euros en un período de tres años. Es decir, se presume que no afectan al comercio entre Estados miembros y no falsean la competencia las ayudas inferiores a 3000 euros. En cuanto al parámetro temporal, deberá tomarse los tres años anteriores a la concesión para calcular el máximo, de modo que si en los tres años anteriores se habían concedido otras ayudas y la suma supera el límite fijado no rige la regla de minimis[21].

 

El art. 3 establece además un límite global por Estado; límite que varía para cada país miembro. Es decir, la regla de minimis sólo juega cuando el conjunto de ayudas concedidas por un Estado a empresas pesqueras no supera el máximo fijado en el anexo 2.º del Reglamento en un período de tres años[22]. Aunque no se establezca expresamente, resulta evidente que los dos límites se acumulan, de modo que no gozarán del beneficio del Reglamento las ayudas individuales inferiores a 3000 euros cuando la suma global de las estatales supere el máximo previsto en el anexo. Mayores dudas suscita el criterio temporal; nos referimos a si deben coincidir los dos plazos trienales; id est, si debe tomarse en consideración el mismo plazo para la ayuda individual que para el máximo global. A nuestro modesto entender, creemos que la respuesta debe ser negativa. La razón es que, a pesar de coincidir, el parámetro temporal aparece referido a cada supuesto por separado, uno para el individual y otro para el global, y que no está prevista ninguna conexión entre ambos.

 

El deseo de evitar que la interpretación y aplicación de la norma por los Estados miembros desvirtúe la uniformidad lleva a la Comisión a fijar determinadas reglas sobre el modo de calcular los límites (art. 3.3. De un lado, exige que se calcule la ayuda como si fuera una subvención en efectivo y que se tomen las cantidades en bruto. Así, cuando el beneficio haya consistido en prestar una garantía gratuita a favor de una empresa, deberá tenerse en cuenta el valor que remuneraría esa garantía en bruto, sin deducción fiscal alguna. De otro lado, deberá calcularse también el interés devengado en caso de que la ayuda se conceda en varios plazos. Los cálculos deberán referirse al momento de la concesión.

 

El Reglamento contiene también determinadas normas dirigidas a facilitar la valoración del control de las ayudas. En primer lugar, se exige que el Estado informe a la empresa del carácter de minimis de la ventaja económica y que recabe información sobre las ayudas recibidas durante los tres años anteriores. Consecuentemente se le prohíbe que conceda un nuevo beneficio económico mientras no compruebe que la nueva concesión no supera el límite máximo. Ahora bien, se le libera de la primera obligación en el caso de que el Estado haya establecido un registro central de ayudas de minimis que comprenda un período superior a tres años. Además, la Comisión requiere a los Estados que recopilen toda la información necesaria para demostrar que su actuación se acomoda al Reglamento y que la mantengan durante 10 años. Igualmente, deberán proporcionarle toda la información solicitada cuando la Comisión lo pida.

 

3. Exención por categorías para las ayudas a las empresas pesqueras

 

El Tratado de la Comunidad Europea prevé exenciones para determinadas ayudas públicas. La razón es que, a pesar de que pueden falsear la competencia, los efectos positivos que pueden tener para la economía palian sus perjuicios; o que existan razones de índole socio-política que justifiquen su tolerancia. De ahí que el segundo apartado del art. 87 declare compatibles con el mercado común las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, las destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y las que tengan por objeto favorecer determinadas regiones de la República Federal Alemana afectadas por la división de Alemania. Y el tercer apartado permite que se consideren compatibles con el mercado común, entre otras, “las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión”.

 

3.1. EL REGLAMENTO 1595/2004 Y SU ÁMBITO DE APLICACIÓN

 

En virtud de la última previsión, el Consejo dictó el Reglamento 994/98, de 7 de mayo de 1998 sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales por el que autorizaba a la Comisión para aprobar exenciones por categorías para determinadas ayudas públicas[23]. Fruto de esa autorización, la Comisión ha aprobado el Reglamento 1595/2004, de 8 de septiembre de 2004, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción, transformación y comercialización de productos de la pesca[24].

 

Antes de empezar el análisis del Reglamento, conviene hacer algunas consideraciones. La primera es que forma parte de la política pesquera común, razón por la que su interpretación y aplicación aparece vinculada, especialmente, al Reglamento 2792/1999 del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se definen las modalidades y condiciones de las intervenciones con finalidad estructural en el sector de la pesca[25]. La Comisión exige que los Estados miembros adecuen su actuación a la política pesquera común; es más, establece que las ayudas sólo se exonerarán si el Estado comprueba que las medidas financiadas y sus efectos se ajustan al Derecho comunitario en general y a esa política en particular[26]. En segundo lugar, la Comisión ya tenía una política fijada respecto de las ayudas en materia pesquera que plasmó en sus Directrices para el sector pesquero. Esas Directrices serán un referente obligatorio para la interpretación y aplicación del presente Reglamento[27].

 

Tercero, y a semejanza de lo que acontecía con la regla de minimis, la Comisión había dictado una exención por categorías para las ayudas a las pequeñas y medianas empresas: el Reglamento 70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículo 87 y 88 a ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas[28]. Pero excluía de su ámbito de aplicación la producción, transformación y comercialización de los productos enumerados en el anexo I del Tratado, entre los que se hallan los productos de la pesca (art. 1.2.a). Cuarto, la Comisión ha declarado expresamente la compatibilidad de los Reglamentos de minimis y de exención por categorías en materia de pesca[29]. Por último, sorprende la brevedad del período de vigencia del Reglamento: entró en vigor el 1 de noviembre de 2004 y cesará el 31 de diciembre de 2006; i.e. solamente dos años y dos meses[30]. La sorpresa aumenta si se tiene en cuenta que el Reglamento de minimis perdurará hasta el 31 de diciembre de 2008.

 

El artículo 1 del Reglamento establece su ámbito de aplicación. Su apartado 1.º reza: “El presente Reglamento se aplicará a las ayudas concedidas a las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción, transformación o comercialización de productos de la pesca”. La similitud con el radio de eficacia del Reglamento de minimis excusa el análisis del concepto de empresas pesqueras. La principal diferencia reside en que el 1595/2004 se aplica exclusivamente a las pequeñas y medianas empresas, para cuya definición se remite a la exención por categorías para las mismas[31].

 

Ahora bien, el Reglamento 1595/2004 no exonera todas las ayudas públicas concedidas a estas empresas sino que limita su eficacia a unas determinadas. A pesar de la fórmula general del precepto citado, buena parte del resto del articulado se refiere a unas ayudas específicas; en particular a las ayudas a las agrupaciones de productores o asociaciones o miembros del sector (art. 4); inversiones destinadas a la protección y desarrollo de los recursos acuáticos (art. 5); inversiones destinadas a medidas innovadoras y de asistencia técnica (art. 6); inversiones destinadas a la promoción y publicidad de los productos de la pesca (art. 7); inversiones destinadas a la transformación y comercialización (art. 8); inversiones destinadas al equipamiento de los puertos pesqueros (art. 9); ayudas al cese permanente de las actividades de pesca debido al desguace de un buque o a su destinación a actividades sin ánimo de lucro ajenas a las pesca (art. 10); inversiones destinadas a los sectores de la acuicultura y de la pesca interior (art. 11); así como a determinadas medidas socioeconómicas (art. 12) y exenciones fiscales (art. 13).

 

Una lectura apresurada pudiera hacer surgir la duda acerca del carácter taxativo de esa enumeración dada la fórmula general del art. 1. Sin embargo, así es: sólo las ayudas referidas disfrutan del beneficio de la exención general. En primer lugar, el precepto referido delimita el ámbito de aplicación en general, mientras que el art. 3 establece el criterio de exención; y en el se alude al cumplimiento de las condiciones previstas a lo largo del articulado. Pues bien, sólo ha establecido requisitos para las ayudas citadas, por lo que cabe entender que sólo ellas cumplen las condiciones de exención exigidas por el art. 3. Segundo, la relación entre el Derecho de la competencia y la política pesquera común en este sector fundamenta una interpretación restrictiva, pues el Reglamento 2792/1999 también regula unas ayudas determinadas. Por último, la Comisión se pronuncia en la misma dirección en el considerando 6.º del Reglamento 1595/2004 al enumerar las ayudas contempladas por él.

 

En segundo lugar, cabe significar que sólo podrán beneficiarse de la exención por categorías los beneficios que se concedan con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento. El art. 14 distingue las ayudas que pertenecen a un régimen determinado de las independientes. En el primer caso, es necesario que ese régimen haya sido creado y publicado de conformidad con el Reglamento; id est, con posterioridad al 1 de noviembre de 2004. El primer apartado de precepto distingue, dentro de ese supuesto, las ayudas automáticas de las que precisan concesión. En el primer caso, basta que el régimen se haya creado y publicado conforme a la norma comunitaria. En el segundo, además es necesario que se presente la solicitud en forma debida a la autoridad competente, que ésta la haya aceptado “de forma vinculante” y que haya fijado claramente el importe de la ventaja. En cuanto a las independientes, el segundo apartado del art. 14 sólo exige que concurran los dos requisitos anteriores; es decir, la solicitud en forma y la aceptación por la autoridad competente. No existe, en cambio, indicación alguna respecto del dato temporal, aunque lo más coherente es interpretar que sólo podrán beneficiarse de la exención las ayudas independientes que se ajusten al Reglamento; por lo tanto, que se soliciten y acepten con posterioridad a su entrada en vigor.

 

Por último, el art. 1 excluye determinados beneficios económicos de la autorización por categorías. Primero, los destinados a actividades relacionadas con la exportación y los condicionados a la utilización de productos nacionales en lugar de importados. Al igual que en la regla de minimis, su razón es la incompatibilidad con el mercado único y con el Acuerdo sobre la agricultura de la Organización Mundial del Comercio. Segundo, el apartado 2 del precepto excluye los “proyectos concretos cuyos gastos subvencionados superen 2 millones de euros o cuando el importe de la ayuda exceda de 1 millón de euros por beneficiario y año”. Y tercero el Reglamento no se aplica a las ayudas cofinanciadas por los Estados miembros, de forma obligatoria, y la Comunidad, pues la Comisión entiende que no quedan sometidas a la prohibición general del art. 87.1[32]

 

3.2. CRITERIOS DE EXENCIÓN

 

En cuanto al criterio de exención, el art. 3 establece tres exigencias. La primera es que las ayudas cumplan los requisitos previstos en el Reglamento; en particular, en los arts. 4 a 13. La segunda es que el Estado miembro remita a la Comisión la información exigida en el art. 16.1 de la norma comunitaria. Y la tercera que la ayuda incluya una referencia al título del Reglamento y a su publicación en el Diario Oficial. Antes de valorar cada una de ellas, conviene hacer dos precisiones. La primera es que su cumplimiento no sólo comporta la exención respecto de la prohibición del art. 87.1 TCE sino que libera de la obligación de notificación prevista en el art. 88.3 TCE. La segunda precisión es que el art. 3 distingue de nuevo entre las ayudas individuales y los regímenes de ayudas. Ahora bien, los requisitos de exoneración son los mismos. Solamente se añade en el segundo caso que deberá cumplir los condicionantes previstos en el articulado no sólo el régimen sino también las ayudas que en él se enmarquen.

 

La primera exigencia es que la ventaja económica cumpla las condiciones previstas en el Reglamento 1595/2004. Pero esta norma no especifica esas condiciones sino que se remite a las previstas en otras disposiciones; normalmente en el Reglamento 2792/1999. Y como regla general el requisito es doble. De un lado, se exige que se cumplan los requisitos previstos en unas normas determinadas; requisitos que varían para los diferentes tipos de ayudas. Y de otro, que la ventaja en cuestión no supere el máximo previsto para la acumulación de subvenciones nacionales y comunitarias fijado en el anexo IV del Reglamento 2792/1999. Ya de entrada cabe destacar que no se exoneran las subvenciones de los gastos del funcionamiento normal de las empresas relativos a su actividad habitual

 

Al analizar los requisitos que se exigen a las ayudas, hay que proceder tipo por tipo. Respecto de las agrupaciones de productores o asociaciones o miembros del sector, el art. 15 del Reglamento 2792/1999 permite conceder beneficios a las organizaciones de productores constituidas después del 1 de enero de 2000 durante los tres años siguientes a la fecha de reconocimiento, pero como máximo podrán ser, sucesivamente para cada uno de esos años, del 3%, 2% y 1% del valor de la producción comercializado por la organización y el 60, 40 y 20% de los gastos de gestión. Además, la organizaciones reconocidas conforme al art. 7 bis.1 del Reglamento 3759/92 podrán recibir una ayuda durante los tres años siguientes al reconocimiento con el fin de facilitar la ejecución de su plan de mejora de la calidad. Pero se establece el máximo del 60, 50 y 40% durante los tres primeros años, sucesivamente, de los gastos dedicados a la ejecución del plan. Por último, se reconoce que los Estados podrán fomentar las acciones de interés colectivo y de duración limitada previstas en el apartado 3 del art. 15 del Reglamento 2792/1999.

 

En cuanto a las inversiones destinadas a la protección y desarrollo de los recursos acuáticos, el Reglamento 1595/2004 se remite a los arts. 13 y apartado 2.1 del Anexo III del Reglamento 2792/1999. Pero que el primer precepto no establece ninguna exigencia específica y el segundo se refiere exclusivamente a las ayudas del Instituto Financiero de Orientación de la Pesca. Prevé que sólo podrá subvencionarse la instalación de elementos, fijos o móviles, destinados a proteger y desarrollar recursos acuáticos así como al seguimiento científico de los proyectos cuando presenten un interés colectivo, sean realizados por organismos públicos o paraestatales, organizaciones profesionales reconocidas u otros organismos designados a tal fin por la autoridad de gestión y carezcan de consecuencias negativas para el medio acuático.

 

Respecto de las inversiones destinadas a medidas innovadoras y de asistencia técnica, el Reglamento 2792/1999 exige que los Estados miembros establezcan los medios necesarios para la ejecución de estudios y proyectos relacionados con la preparación, aplicación, seguimiento, evaluación o adaptación de los programas operativos y de los documentos únicos de programación. Para poder ser subvencionados, los proyectos de pesca experimental deben estar vinculados a un objetivo de conservación de los recursos pesqueros y prever la aplicación de técnicas más selectivas. Permite incluir la construcción o transformación de buques siempre que las naves se dediquen exclusivamente a actividades de investigación y formación pesquera, ejecutadas por organismos públicos o paraestatales, bajo pabellón de un Estado miembro.

 

El apartado 3.º del anexo III del Reglamento 2792/1999 establece las ayudas a la promoción y publicidad de productos de pesca subvencionables y las prohibidas. Quedan incluidos en la exoneración por categorías los gastos de agencias publicitarias y de servicios implicados en la preparación y realización de acciones de promoción, la compra o alquiler de espacios publicitarios, los gastos relativos a la creación de lemas o de etiquetas durante las acciones de promoción y los gastos de publicación, de personal externo, de locales y de vehículos necesarios para las acciones. Está prohibido subvencionar los gastos de funcionamiento ordinario del beneficiario. Además, es necesario que la ayuda tenga carácter general, en el sentido de que debe ir destinada a un sector o un producto y no a los productos de una o varias empresas concretas, ni a la promoción de una marca comercial, ni hacer referencia a un país o zona geográfica determinada, salvo en los casos de indicaciones geográficas o denominaciones de origen.

    

Las inversiones destinadas a la transformación y comercialización respecto de las que puede recaer una ayuda pública son las relativas a las operaciones de la cadena de manipulación, tratamiento, producción y distribución desde el momento del desembarque hasta la fase del producto final. Quedan excluidas de la exoneración las inversiones relativas a productos de pesca y de acuicultura que no vayan destinados a ser utilizados y transformados para el consumo humano, salvo si se trata de inversiones destinadas al tratamiento, transformación y comercialización de los residuos de los productos de pesca y de la acuicultura. Igualmente, tampoco quedan autorizadas por la exención las inversiones referidas al comercio minorista.

 

Ninguna condición para las inversiones destinadas al equipamiento de los puertos pesqueros se deduce de la remisión del art. 9 del Reglamento 1595/2004 al art. 13 y al apartado 2.3 del Anexo III del Reglamento 2792/1999, pues el primero establece que los Estados miembros podrán adoptar medidas para fomentar las inversiones en el equipamiento de los puertos pesqueros, entre otros. Y el apartado 2.3 simplemente ordena dar prioridad a inversiones que tengan por objetivo mejorar las condiciones de desembarque, tratamiento y almacenamiento de los productos pesqueros en los puertos, apoyar la actividad de los buques pesqueros y acondicionar los muelles con el fin de mejorar las condiciones de seguridad al embarcar o desembarcar los productos.

 

En cuanto a las ayudas para el cese permanente de las actividades de pesca debido al desguace de un buque o a su destinación a actividades sin ánimo de lucro ajenas a la pesca, el Reglamento 2792/1999 sólo establece condiciones para las ayudas a la paralización definitiva de las actividades pesqueras[33]. La primera es que deberá tratarse de buques de diez o más años. La segunda condición afecta al destino posterior de los buques, que podrá ser su desguace, su traspaso definitivo a un tercer país o su asignación definitiva a tareas no pesqueras[34]. El último requisito consiste en un límite máximo para las ayudas, que varía en función del destino que se dé a los buques: desguace, traspaso definitivo en el marco de una sociedad mixta, otros traspasos definitivos a un tercer país y otros destinos del buque[35].

 

También existe una remisión al Reglamento 2792/1999 para las inversiones destinadas a los sectores de la acuicultura y de la pesca interior. En el caso de la acuicultura, el límite principal es el del máximo de la ayuda nacional y comunitaria acumulada, si bien se reduce la participación de los beneficiarios privados en caso de que las inversiones se destinen a utilizar técnicas que reduzcan sustancialmente los efectos sobre el medio ambiente. Además, se prevé la necesidad de que los contratantes de proyectos de piscicultura intensiva informen a las autoridades de gestión. En cuanto a las ayudas a la pesca interior, el régimen varía en función de su objeto. Si se trata de la construcción de un buque, es necesario que se adecue a las exigencias de los Reglamentos y Directivas en materia de higiene, seguridad, sanidad, calidad de los productos y condiciones de trabajo, así como a las normas comunitarias sobre la medición de los buques y el control de las actividades pesqueras. Si la ayuda va destinada a la modernización de un buque, sólo podrá destinarse a la racionalización de las operaciones de pesca para evitar las no deseadas, mejorar la calidad de los productos pescados y conservados a bordo, la aplicación de las disposiciones sanitarias o la mejora de las condiciones de trabajo y seguridad. No se podrá subvencionar la sustitución de las artes de pesca.

 

En el caso de las medidas socioeconómicas, la remisión al Reglamento 2792/1999 se utiliza para concretar las medidas permitidas. En efecto, el art. 12 delimita las ayudas en cuestión. Se trata de las destinadas a la jubilación anticipada de pescadores y a la concesión de primas individuales a tanto alzado. Se establecen determinados límites a las ventajas concedidas por el Instituto Financiero de Orientación de la Pesca[36]. En cuanto al segundo límite, cabe señalar que la existencia de una normativa específica para ese tipo de actividad introduce un límite adicional. En efecto, la ayuda no debe superar el máximo previsto en el anexo IV del Reglamento 2792/1999 ni en el Reglamento 2370/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, por el que se establece una medida comunitaria urgente para el desguace de buques pesqueros[37].

 

Para todas las medidas anteriores se prevé, además, un máximo para el caso de acumulación de ayudas provenientes de los Estados Miembros y de la Comunidad Europea. Ese límite aparece previsto en el anexo IV del Reglamento 2792/1999 y consiste en una fórmula matemática de difícil inteligencia. Entre las razones de su dificultad se halla que existen tres variantes que inciden en la especificación del máximo: entidad que la concede, tipo (existiendo hasta cuatro grupos) y región[38]. En segundo lugar, no se establece una cifra máxima sino que el límite se calcula en función de los gastos subvencionables. Y, por último, no hay una coincidencia exacta entre los grupos en que se calcula el máximo y los tipos de ayuda contemplados por el Reglamento 1595/2004; por ejemplo en varias ocasiones hay que distinguir si hay participación financiera de beneficiarios privados.

 

Hay un límite común para las ayudas a las agrupaciones de productores o asociaciones del sector, si no interviene la financiación de los beneficiarios privados; para las inversiones destinadas a la protección y desarrollo de los recursos acuáticos; para las inversiones destinadas a medidas innovadoras y de asistencia técnica, cuando las realicen organismos públicos; para el cese permanente de las actividades de pesca debido al desguace de un buque o a su destinación o actividades sin ánimo de lucro ajenas a la pesca; para las inversiones destinadas a la promoción y publicidad de los productos de la pesca sin participación de beneficiarios privados; para las medidas socieconómicas y para el equipamiento de puertos pesqueros sin participación financiera de beneficios privados. El límite consiste en que, en el caso de las regiones menos desarrolladas, la participación comunitaria estará entre el 50% y el 75% de los gastos subvencionables y los Estados miembros deberán subvecionar más el 25%. Para las demás regiones, la participación comunitaria estará entre el 25 y el 50% y los Estados deberán contribuir en más del 50%.

 

Hay un segundo límite para las ayudas a las agrupaciones de profesionales o sus asociaciones cuando se benefician de inversión privada, para las inversiones destinadas a la transformación y comercialización[39]; ayudas a la acuicultura y pesca interior; al equipamiento de puertos pesqueros con participación de los beneficiarios privados; a las inversiones destinadas a la promoción y publicidad de los productos de la pesca con participación de beneficiarios privados. En este caso, la participación financiera de la Comunidad podrá llegar hasta el 35% en el caso de las regiones menos desarrolladas y 15% para las demás, los Estados miembros deberán subvencionar más del 5% y la participación financiera de los beneficiarios privados deberá ser superior al 40%, en el caso de las regiones menos desarrolladas, y del 60% en el resto.

 

En cuanto a los proyectos pilotos desarrollados por organismos públicos, la participación financiera de la Comunidad podrá llegar hasta el 75%, en el caso de las regiones menos desarrolladas y 50% para las demás, los Estados miembros deberán subvencionar más del 5% y la participación financiera de los beneficiarios privados deberá ser superior al 20%, en el caso de las regiones menos desarrolladas y del 30% en el resto.

 

Las únicas ayudas que no aparecen referidas al Reglamento 2792/1999 son las exenciones fiscales que aplican los Estados miembros en el sector pesquero. El art. 13 parece exigir únicamente que se trate de ayudas estatales. Así, libera a las exenciones fiscales concedidas por los Estados miembros en virtud del artículo 15 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo o del art. 14 y 15.1 de la Directiva 2003/96/CEE del Consejo “en la medida en que constituyan ayudas estatales”[40].

 

La segunda condición que se exige es que el Estado miembro remita a la Comisión la información relativa a la ayuda pública. A pesar de aparecer regulada en el art. 16.1, la referencia que a ella se hace en el artículo 3, que fija las condiciones para la exención, obliga a aplicarle este trato. De ese modo, su incumplimiento implicará que la ayuda no se beneficia de la autorización general y que aparece sometida a la prohibición general del art. 87.1 TCE. En cuanto a su titular, el art. 16.1 la impone a los Estados miembros. A nuestro modesto entender, eso no significa que recaiga directamente sobre el gobierno del Estado o la administración central, sino que será eficaz la información otorgada por el ente que haya otorgado la ayuda. Mas cabe entender que ese órgano estará actuando en representación del Estado miembro, por lo que su actuación u omisión será imputable al país al que pertenezca. Otra interpretación parecería contraria a la política comunitaria relativa a la exégesis de las ayudas “públicas”, cuando interpreta que comprenden todas las ayudas que procedan o repercutan en el erario público, con independencia del órgano que la otorgue.

 

El contenido de la información será un resumen del régimen o de la ayuda individual. La Comisión ha querido evitar problemas a través de la creación de un impreso-tipo, previsto en el anexo I del Reglamento[41]. Con todo, surge la duda respecto de los errores o incorrecciones de la información proporcionada, pues nada establece el precepto al respecto. Lo más razonable sería otorgar un plazo al Estado miembro para su subsanación. Por último, el art. 16 establece un plazo máximo para transmitir la información. Deberá remitirse “al menos diez días hábiles antes de la entrada en vigor de un régimen de ayuda o de la concesión de una ayuda individual ...” El precepto añade que la Comisión enviará un acuse de recibo y publicará el resumen en internet en un plazo de cinco días hábiles desde su recepción. Evidentemente, el incumplimiento de la última previsión no puede ser imputado al Estado miembro ni excluir el beneficio de exención.

 

La tercera exigencia del artículo 3 es una referencia al título del Reglamento y a su publicación en el Diario Oficial. Entendemos que esa referencia debe aparecer en el acto de concesión de la ayuda o en el de creación del régimen correspondiente. Cabe añadir que el último apartado de este precepto obliga a los Estados a comprobar que las medidas financiadas y sus efectos se ajustan al Derecho comunitario y que durante el período de concesión los beneficiarios cumplen las normas de la política pesquera común. A nuestro modesto juicio, el carácter general de esa obligación no condiciona la licitud de una ayuda o régimen en particular; más bien parece tratarse de una carga que se impone a los Estados miembros, cuyo incumplimiento generará la sanción correspondiente.

 

3.3. TRANSPARENCIA Y SEGUIMIENTO

 

Junto a las previsiones anteriores, el Reglamento impone a los Estados determinadas medidas de transparencia y seguimiento (art. 16). Dado que aparecen incluidas en el Capítulo 3 del Reglamento, titulado “Disposiciones comunes y finales”, y no en el 1, debe entenderse que no condicionan la validez de las ayudas. Se trata más bien de obligaciones impuestas a los Estados, cuyo cumplimiento o incumplimiento aparece sometido al régimen general de las mismas.

 

La primera de esas medidas es la obligación de informar a la Comisión acerca de las ayudas independientes y de los regímenes-marco; obligación a las que ya nos hemos referido. En segundo lugar, el art. 16.2 exige que los Estados lleven registros detallados para los regímenes-marco, para las ayudas individuales encuadradas en ellos y para las ayudas independientes. En cuanto a su contenido, incluirán toda la información que permita a la autoridad comunitaria valorar si cumplen con el régimen de las ayudas públicas. Y su duración es de diez años a partir de la fecha de concesión, bien de la ayuda independiente bien de la última perteneciente a un régimen-marco.

 

La tercera obligación consiste en proporcionar a la Comisión toda la información que ésta estime necesaria para valorar si el régimen o la ayuda se adecuan al Derecho comunitario. El plazo de que se dispone es de 20 días hábiles a partir de la fecha de la solicitud. En cuarto lugar, los Estados miembros deben velar por la ausencia de infracción de la normativa comunitaria en materia de ayudas públicas. Para ello se les exige que obtengan de las empresas la información necesaria y que establezcan un sistema de seguimiento que permita calcular la intensidad total de los beneficios recibidos por una empresa. Quinto, los Estados deberán elaborar un informe anual respecto de las ayudas concedidas en el marco del Reglamento y sobre su adecuación al mismo. El anexo II de esta norma contiene el impreso con la información a proporcionar. Por último, el apartado 5.º obliga a publicar en internet los regímenes-marco y los criterios y condiciones de concesión de las ayudas independientes al amparo de los cuales se conceden y comunicar a la Comisión la página web correspondiente. Aunque la redacción del precepto es defectuosa, parece que se refiere a las ayudas y regímenes que están exentos en virtud del presente Reglamento.

 

4. Conclusiones

 

Como hemos visto, la prohibición de las ayudas públicas del art. 87.1 TCE se aplica al sector de la pesca. Existen diversas normas que matizan esa prohibición, entre las que destacan los Reglamentos 1595/2004 y 1680/2004. El último introduce una regla de minimis, según la cual se presume que no afectan al comercio entre Estados miembros las ayudas que no superen los 3000 euros en un período de tres años. Además fija una cantidad máxima para la totalidad de ayudas que conceda un Estado miembro. Cabe destacar el alto grado de detalle que existe y la especificidad de los requisitos exigidos para las diversas ayudas que se consideran eximibles. Esa complejidad revela la desconfianza de la Comisión respecto de las ayudas públicas.

 

El Reglamento 1595/2004 establece una exención por categorías para las ayudas a las pequeñas y medianas empresas que se dedican a la producción, transformación y comercialización de productos de pesca. Esta norma nos parece deficiente debido a que presenta una gran opacidad que perjudica la seguridad jurídica. En primer lugar, contiene múltiples remisiones a normas diversas, lo que dificultad el conocimiento del régimen jurídico. Segundo, no coinciden siempre los conceptos y tipos de ayuda del Reglamento con los de las normas a las que se remite. Tercero, existen casos en que se remite al Reglamento 2792/1999 para establecer los requisitos que se exigen a las ayudas de los Estados miembros y esta norma no establece condición alguna o se refiere a las ayudas de otros organismos. Cuarto, el requisito del anexo IV del Reglamento 2792/1999 presenta una inteligencia difícil debido a que, para establecer el máximo de ayudas concedibles, emplea una fórmula matemática, en la que se combinan varios criterios; además, no coinciden las ayudas a las que se refiere con las reguladas por el Reglamento 1595/2004 y no fija un límite máximo de indemnización sino delimita los porcentajes de las contribuciones de la Unión Europea, de los Estados miembros y de entes privados. En resumen, parece que el legislador hubiera tenido una inspiración marxista (en el sentido cinematográfico de la expresión) al elaborar la exención por categorías de las ayudas públicas a las pequeñas y medianas empresas en el sector de la pesca pues la inteligencia de la norma es extremadamente complicada[42].