La problematica dell'immigrazione clandestina: commenti e note a margine di una recente pubblicazione

Vol. V/2007

RIVISTA DI DIRITTO DELL’ECONOMIA,

DEI TRASPORTI E DELL’AMBIENTE

La problematica dell’immigrazione clandestina: note e commenti a margine di una recente pubblicazione*

Gabriella Cangelosi**

Alla tutela della vita umana e alla difesa degli interessi dello Stato, con riferimento ai tentativi d’immigrazione clandestina, è dedicato l’articolo a cura del prof. Guido Camarda. In tale scritto vengono affrontate problematiche di interesse comune e situazioni che richiedono una conoscenza del diritto internazionale, comunitario e nazionale tale da permettere di affrontare il fenomeno dell’immigrazione clandestina in mare senza dover ogni volta ricorrere ad una confusa lettura degli eventi. In tal senso si segnala la completezza dell’indagine proposta, condotta, in prima istanza, riconducendo il tema ai principi giuridici costituzionali, in ordine non solo al nostro dettato costituzionale, ma anche alle significative pronunce della Corte costituzionale.

L’autore mette dapprima in evidenza la complessità degli interrogativi giuridici sollevati dal fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare. Coesistono diverse difficoltà nell’attività istituzionale sia dal punto di vista meramente legislativo, sia in riferimento al potere giudiziario, che presenza una sempre più pressante responsabilità dell’interprete nell’applicazione della legge soprattutto nel rispetto di una coerenza normativa rispetto ai fondamenti dell’intero sistema giuridico. L’assoluta impossibilità di un risultato ermeneutico di conservazione della norma rende necessaria: la remissione della questione di legittimità alla Corte costituzionale o la disapplicazione della norma interna stessa.

Nessun sistema di gestione dei movimenti migratori può prescindere da una componente “positiva”, cioè da un insieme di regole in materia di ammissione, soggiorno regolare e tutela, che definiscano i canali ed i modi di ingresso e di permanenza in condizioni di regolarità in un determinato Paese. Tale esigenza spesso è determinata da molteplici fattori: le necessità demografiche ed economiche (domanda di lavoro non soddisfatta dall’offerta interna), gli obblighi giuridici interni e internazionali (ricongiungimenti famigliari, asilo e altre forme di protezione). Oggi si rileva una forte pressione migratoria clandestina - sfruttata sistematicamente da organizzazioni criminali - e le diverse forme di ammissione regolare acquistano anche una funzione di prevenzione nei confronti dell’ingresso clandestino. In questo campo anche i paesi candidati all’ingresso nell’UE devono sottostare a determinati obblighi sia pure con modalità diverse a causa dai principi generali di libera circolazione dei cittadini comunitari. Quanto più equilibrate ed efficaci saranno le politiche degli Stati membri in materia di immigrazione, tanto maggiore sarà la loro capacità di gestione dei flussi migratori attuali e futuri. Da qui la necessità di un processo di armonizzazione normativa e convergenza politica da parte dei paesi candidati, reso particolarmente complicato e incerto dal fatto che l’acquis esistente è composto in massima parte da atti di soft law adottati nel quadro del “terzo pilastro”, prima dell’entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Il consolidamento e lo sviluppo di tale normativa è un processo in pieno svolgimento.

Nel percorso di analisi dell’articolo emerge l’importanza del coordinamento tra gli ordinamenti giuridici che rappresenta un problema particolarmente acuto e delicato. Si annoverano anche riferimenti alla normativa nazionale. La normativa italiana di riferimento è costituita dal d. lgs. 25 luglio 1998 n. 286, il Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero e successive integrazioni e modifiche. Con il decreto ministeriale del 14 luglio 2003 vengono approvate alcune disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina. Viene stabilito che le attività dì vigilanza, prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina via mare sono svolte, a norma dell’art. 12 del T.U. di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, dai mezzi aeronavali: della Marina Militare; delle Forze di Polizia; delle Capitanerie di Porto (art. 1, co. 1). Viene affidato agli ufficiali e agli agenti di Pubblica sicurezza (personale della Polizia di Stato, dei Carabinieri e della Guardia di finanza) il compito di procedere, nelle acque territoriali italiane, al controllo ed alle ispezioni dei mezzi nautici nei confronti dei quali sussistono fondati sospetti che siano utilizzati per la commissione di reati di immigrazione clandestina, ossia di reati connessi (sfruttamento della prostituzione, traffico di armi o di stupefacenti).

La Costituzione italiana rappresenta il primo riferimento normativo fondamentale per la trattazione dell’argomento. Ai sensi dell’art. 10, secondo e terzo comma, viene sancita la condizione giuridica dello straniero, regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali; viene previsto anche il diritto di asilo territoriale (politico), che ha una portata più ampia rispetto allo status di rifugiato, in quanto attiene all’esercizio delle libertà democratiche garantite dall’ordinamento della Repubblica Italiana. Lo status di rifugiato ai migranti e la relativa tutela costituisce oggetto della Convenzione di Ginevra del 1951 che stabilisce il fondamentale principio secondo cui nessuno può essere respinto o rimpatriato in un Paese in cui la sua incolumità risulti essere a rischio per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a particolari gruppi sociali o opinioni politiche. Alla luce di tale Convenzione, l’attribuzione della qualifica di rifugiato spetta in Italia alla “Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato”.

L’autore conduce anche un’analisi delle principali norme di diritto internazionale (dalla Convenzione di Montego bay del 10 dicembre 1982 fino all’entrata in vigore - luglio 2006 - degli emendamenti all’annesso della Convenzione SAR 1979 e alla Convenzione SOLAS 1974) con richiamo a due casi concreti davvero rappresentativi della complessità delle problematiche in esame. Muovendo dall’art. 13 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo si arriva a determinare anche il quadro comunitario.

Interessante il raffronto tra, da un lato, il regime UNCLOS e, dall’altro, la Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine transnazionale organizzato ed i due protocolli, in particolare quello contro il traffico illecito di emigranti. La Convenzione generale ha raccolto 118 firme, ai due protocolli, che obbligano il paese firmatario a perseguire penalmente i comportamenti in questione con una certa severità, non sono state apposte che 77 (tratta a fini di sfruttamento) e 74 (traffico di clandestini). Lo stato delle firme dei paesi candidati all’adesione alla UE segnala l’esistenza di notevoli problemi. Con particolare riferimento al protocollo specifico sul traffico di clandestini, l’autore concorda nel ritenere che per la parte che qui rileva non vi sono novità sensibili rispetto al regime UNCLOS; viene, però, curato il dettaglio procedurale anche sotto il profilo della salvaguardia ambientale e rafforzato il principio di cooperazione tra Stati. Tale assunto viene supportato da una puntuale comparazione normativa, prendendo in considerazione rispettivamente gli artt. 8 e 9 del protocollo di Palermo.

L’autore mette in risalto la particolare importanza, anche in sede ermeneutica, dell’applicazione del principio del primato del diritto internazionale e del primato del diritto comunitario, più volte ripreso. Il contesto comunitario è costellato da nuove misure per gestire il fenomeno dell’immigrazione clandestina. Nella comunicazione riguardante “Le priorità politiche nella lotta contro l’immigrazione clandestina di cittadini di Paesi terzi” (19 luglio 2006) si esamina in particolare come rendere più sicure le frontiere esterne, per esempio introducendo una gestione elettronica delle frontiere (“efrontiere”) e istituendo un sistema d’ingresso e di uscita automatizzato. Vi si trattano, inoltre, i problemi della regolarizzazione (dai primi anni 1980, sono state regolarizzate in cinque Stati dell’UE 3.752.565 persone) e la necessità di affrontare il problema dell’occupazione dei cittadini di Paesi terzi in situazione irregolare. Tale documento si occupa anche della responsabilità dei vettori e può costituire una solida base per le successive fasi della normativa comunitaria sull’argomento.

Un'altra osservazione evidenziata dall’autore riguarda l’attuale quadro normativo comunitario (in relazione anche agli accordi internazionali) che non è completo e, altresì, il processo di armonizzazione e sintonizzazione delle norme interne è ancora in itinere. Si afferma l’importanza La funzione interpretativa dei giudici e, quindi, la ricerca del significato della regola generale ed astratta da ricondurre alla fattispecie concreta assume, a maggior ragione, un ruolo ancor più pregnante

È vero che le migrazioni fanno parte dei grandi fenomeni della storia del mondo, ma in verità il problema è rappresentato dagli illeciti ed i fenomeni di criminalità che si verificano in tal ambito, quindi, bisogna cercare di gestire tali problemi affiancando gli strumenti normativi per la gestione dei movimenti migratori alla pur necessaria legislazione di polizia.

L’autore auspica una soluzione al problema della gestione della migrazione economica alla luce del fatto che la comunità internazionale ed i singoli Stati non hanno ancora messo in opera misure idonee e sufficienti anche se, specie recentemente, non sono mancate iniziative e proposte soprattutto in sede comunitaria. Il pensiero rivolto alla precarietà della condizione economica di una parte considerevole della popolazione mondiale non deve essere visto solo sotto il punto di vista etico, sotto il profilo della finalità di prevenzione del fenomeno oggetto di questo scritto alla luce del corrispondenza tra pace ed effettiva sicurezza, sviluppo e diritti umani. L’attività di prevenzione costituisce uno strumento ottimale rispetto all’uso di strumenti repressivi. Una tale attività nel momento in cui dà risultati soddisfacenti e duraturi non può prescindere da una piena cognizione delle cause del fenomeno e da interventi per eliminarle, utilizzando forme di partenariato con i Paesi terzi, allo scopo di assicurare la coerenza tra l’azione interna ed esterna.

Più si coinvolgono i paesi di provenienza è maggiore saranno i risultati risolutivi. Il Consiglio dell’Unione europea, sottolinea il bisogno di un approccio integrato all’immigrazione (Bruxelles, 24 luglio 2006).

Data l’importanza dei presupposti giuridici di riferimento a tutela della vita umana in mare, l’articolo in esame costituisce un agile strumento per orientarsi nel panorama normativo che esso delinea, in attesa che, nel nostro ordinamento giuridico, sia fatta ulteriore chiarezza in merito alle problematiche ricorrenti in materia.

* G. Camarda, “Tutela della vita umana e alla difesa degli interessi dello Stato, con riferimento ai tentativi d’immigrazione clandestina” in Giureta, Sezione “Articoli e note”, http://www.giureta.unipa.it/VolumeV2007/index.html.

** Dottoranda in “Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente”, Facoltà di Economia, Università degli Studi di Palermo, cultrice di diritto pubblico.

Data di pubblicazione: 12 gennaio 2007.