Rivista di diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente, III/2005

Procedimento di concessione per la realizzazione
delle strutture dedicate alla nautica da diporto

 Maria Paola La Spina

SOMMARIO: 1.  D.P.R. 2 dicembre 1997 n. 509 e strutture diportistiche - 2. Il procedimento di concessione  -  3. La figura del concessionario

1.  D.P.R. 2 dicembre 1997 n. 509 e strutture diportistiche

Il procedimento di concessione dei beni del demanio marittimo,¹ finalizzato alla realizzazione delle strutture dedicate alla nautica da diporto è regolato dal d.P.R. 2 dicembre 1997 n. 509, “ Regolamento recante la disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione delle strutture della nautica da diporto”.² Tale regolamento rappresenta, in parte, l’attuazione dell’art. 28, comma 8, l. n. 59/97 recante la“ Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”;³ con il Regolamento, oggetto della presente esposizione, la materia della portualità turistica ha acquistato valore giuridico sotto diversi punti di vista e per diverse ragioni: in primo luogo perché si è finalmente giunti ad una classificazione e definizione legislativa delle principali strutture dedicate alla nautica da diporto, ed inoltre perché si è riconosciuto, in via legislativa, la possibilità, ad un privato, di costruire suddette strutture.⁴ La ragione di detti interventi normativi risiede essenzialmente nel voler far fronte, da parte dello Stato, alla carenza di strutture destinate alla nautica da diporto a fronte, da un lato l’esiguità dei mezzi finanziari da potervi destinare, e dall’altro, dal sempre maggior numero di unità da diporto presenti sui nostri mari. In quest’ottica si è cercato non solo di legittimare ma anche di promuovere l’iniziativa dei privati volta alla realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto. Tra i tentativi più significativi volti nella direzione anzi ricordata si ricordi in particolare la Circolare del 28 Luglio 1970 n. 121 (nota come Circolare Mannironi), che tenuto conto delle norme presenti al riguardo nel Codice della Navigazione, aveva statuito alcuni principi per la realizzazione delle dette strutture.

Tale Circolare prevedeva un iter concessorio che non si discostava significativamente da quanto previsto dal codice della navigazione sulle concessioni dei beni demaniali marittimi. Ciò era possibile in quanto la Circolare non faceva riferimento ai porti turistici ma agli approdi i quali per espressa disposizione ministeriale non dovevano essere considerati “come porto nel significato corrente del termine ma come una stazione di servizio e parcheggio”.

La circolare, inoltre, prevedeva che gli “approdi turistici dovevano essere dotati di impianti completi capaci di offrire oltre che asilo e possibilità di manutenzione e riparazione ai natanti, anche sosta e ristoro ai dipartisti”.

Pertanto, grazie ad un utilizzo del termine “approdo” distinto giuridicamente dal “porto” ma tecnicamente uguale a quest’ultimo la circolare consentiva di ricorrere all’applicazione delle norme contenute nel codice della navigazione e non a leggi speciali, come invece avrebbe dovuto essere, dato si trattava di strutture che per la loro complessità erano porti a tutti gli effetti.⁵ La Circolare Mannironi inoltre conteneva delle disposizioni favorevoli per i privati quale ad esempio la durata della concessione che era fissata in relazione all’investimento apportato dal privato stesso. Ma la Circolare Mannironi per il solo fatto di essere una Circolare era un atto giuridico inidoneo a disciplinare una materia così complessa. Le Circolari, infatti, per definizione hanno una funzione interpretativa e non legislativa.

Con il d.P.R. 509/97 si pone, quindi, fine ad una serie di problemi, riconoscendo ad un privato, che lo desideri, la possibilità di ottenere una concessione per la realizzazione di strutture diportistiche.⁶

Tra i suoi meriti sicuramente uno è stato quello di avere definito legislativamente le principali strutture da diporto che sono definite all’art. 2 del d.P.R. 509/97.

1. il “porto turistico”, ovvero il complesso delle strutture amovibili e inamovibili realizzate con opere a terra e a mare allo scopo di servire unicamente o precipuamente la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari;

2. l’ “approdo turistico”, ovvero la porzione dei porti polifunzionali aventi la funzione di cui all’art. 4, comma 3, della legge 28 Gennaio 1994, n. 84, destinata a servire la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante l’espletamento di servizi complementari;

3. i “punti d’ormeggio”, ovvero le aree demaniali e gli specchi acquei,⁷ dotati di strutture che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da diporto.

L’art.1, del d.P.R. 509/97 disciplina, tra l’altro,⁸ il procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di porti ed approdi turistici (comma 1). Quindi il regolamento non disciplina anche il sistema di concessione per la realizzazione di punti d’ormeggio. Questo perché il punto d’ormeggio è, come si intuisce dalla definizione, una struttura di non grandi dimensioni, situata all’esterno dell’ambito portuale vero e proprio, composta anche da strutture facilmente amovibili; il sistema concessorio per tali strutture, pertanto, sembra dover esser disciplinato, per ragioni di celerità dalle procedure relative alle strutture turistico-ricreativo di competenza delle regioni.

Successivamente il regolamento (artt.3-6) descrive il procedimento di concessione che si articola in diverse fasi che così possono essere sintetizzate:

1. Fase introduttiva: prevede la presentazione della domanda dall’aspirante concessionario (art.2);

2. Fase pubblicitaria: prevede la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ed inserzione nel F.a.l. della provincia (art.4);⁹

3. Fase istruttoria: riguarda l’esame preliminare del progetto da parte di una conferenza di servizi convocata dal Sindaco del Comune interessato (art.5);

4. Fase di approvazione definitiva del progetto da parte della conferenza dei servizi (se il progetto è conforme agli strumenti di pianificazione ed urbanistica), o mediante accordo di programma (in caso di difformità) (art.6);

5. Fase conclusiva: consistente nel rilascio della concessione, (di cui infra).

Prima di un’analisi più approfondita del procedimento di concessione si può notare già, ad una prima lettura, anche con riferimento ai soggetti competenti nelle varie fasi, come il d.P.R. 509/97 si limiti a descrivere solo il procedimento di concessione per la “realizzazione” delle strutture, mentre nulla statuisca in merito alla gestione da parte del privato delle strutture da lui stesso costruite; non prevede regole per la gestione.

Un’ ulteriore mancanza del regolamento è quella di non prevedere in quale percentuale, porzioni del porto o dell’approdo turistico debbano essere riservati a determinati utenti o categorie e quindi venire sottratta alla collettività dei diportisti. Appare evidente infatti, che sarebbe più conveniente per il concessionario destinare la maggior parte della struttura ad utenti fissi con i quali avere un rapporto continuato e duraturo. Ma essendo lo scopo primario di tali strutture quello di “servire la nautica da diporto” è necessario che il concessionario, anche per ragioni di sicurezza, destini porzioni del porto o dell’approdo turistico ai natanti in transito, che per necessità o anche solo per attività ricreative desiderano approdare. Il d.P.R. 509/97 ha rappresentato sicuramente un notevole passo in avanti nella materia della portualità turistica ma non sembra aver risolto tutti i nodi problematici della disciplina.

Prima di un’analisi più approfondita del procedimento di concessione, si segnala, in materia diportistica, che dal 15 settembre 2005 è entrato in vigore il “Codice della nautica da diporto”, per l’emanazione del quale l’art.6 della legge 8 luglio 2003 n. 172 aveva attribuito al governo la delega legislativa. Il testo è composto da 67 articoli, divisi in sei Titoli, e prevede la semplificazione delle procedure legate alla progettazione, costruzione ed immissione in commercio delle unità da diporto. Il nuovo codice, inoltre, rivede la disciplina delle patenti nautiche, istituendone una nuova tipologia per i disabili, le cui modalità di rilascio saranno regolamentate con successivo decreto ministeriale.

In sostanza, è nato un vero e proprio testo unico della nautica da diporto, che ha comportato l’abrogazione dei numerosi provvedimenti speciali emanati sino ad oggi fatta salva la contigente vigenza dei provvedimenti indicati dall’art. 66, in attesa della entrata in vigore del regolamento di attuazione di cui all’ art. 65, che deve essere adottato entro 90 giorni a far data dal 15 settembre 2005.

2. Il procedimento di concessione

Il procedimento, per la realizzazione di un porto turistico, si apre con la presentazione della domanda da parte del privato interessato al rilascio della concessione. L’art. 3 del d.P.R. 509/97 al comma 1 statuisce che la domanda dell’interessato deve essere presentata al capo del compartimento marittimo competente per territorio, e deve darne comunicazione al comune nel territorio del quale deve essere realizzata l’infrastruttura. Ai sensi dell’art. 3 comma 2 la domanda deve essere accompagnata, oltre dall’indicazione delle generalità del richiedente e della durata della concessione richiesta, anche da un progetto preliminare¹⁰ (redatto ai sensi dell’art.16 l.109/94) che definisce le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori ed il quadro delle esigenze da soddisfare nonchè delle prestazioni da fornire.¹¹

Una volta presentata la domanda, il capo del compartimento, che alla luce della normativa sembra ricoprire il ruolo di coordinatore e pertanto responsabile del procedimento, deve darne pubblicità entro 20 giorni dalla ricezione, mediante l’affissione all’albo del comune ove è situato il bene richiesto e l’inserzione per estratto nel foglio degli annunzi legali della provincia (art. 4 comma 1). Ai sensi del comma 2 dell’art. 4 l’ordine della pubblicazione deve indicare i giorni dell’inizio e della fine della pubblicazione e l’invito a tutti gli interessati a presentare, entro un termine che non può essere inferiore a 30 né superiore a 90 giorni, le osservazioni che ritengano opportune e che le amministrazioni hanno l’obbligo di valutare. Eventuali domande concorrenti con quella pubblicata vanno presentate, a pena d’inammissibilità, entro il termine previsto per la presentazione delle opposizioni e sono pubblicate ai soli fini della eventuale presentazione delle predette osservazioni (art. 4 comma 3).

Entro trenta giorni dalla pubblicazione, tutte le domande devono essere trasmesse, a cura dell’autorità marittima competente, al sindaco del comune interessato, ai sensi dell’art. 5 comma 1. A questo punto si apre la fase istruttoria, consistente nell’esame preliminare dei progetti da parte di una conferenza dei servizi promossa dal sindaco entro trenta giorni dalla ricezione delle domande. Alla conferenza dei servizi partecipano una pluralità di soggetti, ognuno dei quali portatore di uno specifico interesse; la conferenza dei servizi è, pertanto, uno strumento di coordinamento, convocato al fine di consentire a ciascun ente chiamato a parteciparvi di espletare le proprie funzioni nell’ambito delle proprie competenze, evitando così di ricorrere a tanti diversi procedimenti amministrativi. Vi partecipano, infatti, la Regione che deve valutare l’ammissibilità del progetto sotto il profilo urbanistico-pianificatorio e verificare ciò di cui all’art.10 d.P.R. 12 aprile 1996,¹² il Comune che invece accerta l’ammissibilità del progetto da un punto di vista urbanistico-edilizio, l’Ufficio del Genio civile (op.mm.) che è chiamato a valutare l’idoneità tecnica delle opere, l’Agenzia del demanio del Ministero delle finanze che valuta gli aspetti dominicali, l’autorità competente al rilascio della concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 2 comma 2 del d.P.R. 509/97. Ancora, partecipano alla conferenza dei servizi altre amministrazioni che in forza di legge, regolamenti ed appositi provvedimenti amministrativi, risultano preposte alla tutela di specifici interessi pubblici. Il d.P.R 509/97 ha introdotto, quindi, un unico procedimento complesso al cui interno concorrono le competenze degli enti pubblici interessati.

La conferenza dei servizi dopo aver esaminato le istanze decide su queste rigettandole ovvero ammettendole alla successiva fase del procedimento; può anche invitare, i partecipanti per una sola volta ad adeguare il progetto preliminare.

Si deve ricordare inoltre che, qualora sia richiesta la v.i.a. (valutazione d’impatto ambientale), l’art.10, comma 3 legge n. 340/2000, prevede che la conferenza dei servizi si esprima entro il termine di 30 giorni dalla conclusione della fase preliminare di definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale. Se non si giunge a tale conclusione entro 90 giorni dalla richiesta di cui all’art 1, la conferenza dei servizi si esprime comunque entro i successivi trenta giorni.¹³

Entro quindici giorni dalla valutazione di ammissibilità del progetto, il sindaco invita l’istante a presentare il progetto definitivo, redatto ai sensi del d.m. 14 Aprile 1988.¹⁴

L’approvazione del progetto definitivo compete:

1. in caso di conformità del progetto ai strumenti di pianificazione ed urbanistici alla conferenza dei servizi, ai sensi e per gli effetti dell’art.14 l. n. 241/90 e successive modificazioni;

2. in caso di difformità del progetto agli strumenti di pianificazione ed urbanistici ad un accordo di programma ai sensi e per gli effetti dell’art.27 l. n. 241/90 e successive modificazioni.

Una volta approvato il progetto definitivo, l’autorità competente rilascia entro 30 giorni con atto pubblico la relativa concessione, previa determinazione del canone di concessione.

La realizzazione delle opere è soggetta alla vigilanza e al collaudo dell’autorità competente.

Analizzato il procedimento di concessione così come stabilito dal d.P.R. 509/97, si ricordi inoltre la disposizione dell’articolo 11 del regolamento stesso, in merito alla delega di funzioni alle Regioni, che prevede che il regolamento sarà applicabile “fino alla ridefinizione della materia dopo l’avvenuto conferimento alle regioni ed agli enti locali, così come previsto dalla l. 59/1997”.¹⁵ In realtà il conferimento è stato realizzato con il decreto legislativo 112/98 che ha stabilito che sono rimaste allo Stato le funzioni relative “alla classificazione dei porti, alla pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica e la manutenzione dei porti e delle vie di navigazione, delle opere edilizie a servizio dell’attività portuale, dei bacini di carenaggio, di fari e fanali, nei porti di rilievo nazionale e internazionale”, mentre sono state conferite alle regioni le funzioni relative “alla programmazione, pianificazione, progettazione ed esecuzione degli interventi di costruzione, bonifica e manutenzione dei porti di rilievo regionale ed interregionale delle opere edilizie a servizio dell’attività portuale” ed “al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia”.¹⁶

Considerando, inoltre, che i porti ed approdi turistici rientrano nella classe III della categoria II di cui alla legge 84/1994 e sono considerati, oggi di rilevanza regionale ed interregionale, si può allora concludere che è competenza delle Regioni il rilascio delle relative concessioni.

3. La figura del concessionario

Una volta ottenuta la concessione il privato, dopo aver realizzato le strutture, è chiamato a gestirle. L’utenza è costituita, in massima parte, da privati.

Il concessionario è, pertanto, da un lato titolare di una posizione pubblicistica, attinente al rapporto concessorio con l’autorità marittima; e dall’altro è titolare di una posizione privatistica, relativa al rapporto di gestione dell’infrastrutture con le utenze. In forza di questa posizione pubblicistica e del bene pubblico concesso in uso esclusivo, il concessionario è tenuto ad esercitare direttamente la concessione (art. 30 regolamento di esecuzione cod. nav.). Tale regola appare inoltre giustificata sulla base del fatto che la concessione è fatta ad personam dalla pubblica amministrazione, la scelta è avvenuta sulla base di un criterio personale.¹⁷

Ne consegue che il concessionario non può disporre liberamente del diritto di utilizzare i beni concessi tant’è vero che il cod. nav. (art.47) dispone che l’amministrazione ha la facoltà di dichiarare la decadenza del concessionario anche a motivo dell’abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione. Tuttavia, il concessionario può disporre dei propri diritti nei limiti fissati dal cod. nav. che prevede due ipotesi di sostituzione.

La prima è prevista dall’art.46 cod. nav. e si ha quando il concessionario viene sostituito integralmente da un terzo nella propria posizione (c.d. subingresso nella concessione); è richiesta però l’autorizzazione della pubblica amministrazione dato che al concessionario originario ne subentra un altro e sarà quest’ultimo a tenere i rapporti con la p.a.

La seconda figura di sostituzione si ha quando il concessionario concede ad un terzo il godimento e/o esercizio totale o parziale della concessione (la c.d. subconcessione). Le ipotesi di subconcessione sono previste dall’art.45-bis cod. nav.¹⁸ che distingue se la concessione è fatta nella sua interezza o riguarda solo attività secondarie. Nel primo caso la subconcessione è ammessa solo in casi eccezionali e per determinati periodi di tempo, previa autorizzazione della autorità competente. Se la concessione ha, invece, ad oggetto attività secondarie è richiesta solo l’autorizzazione dell’autorità competente.

Rispetto al subingresso, nei casi si subconcessione non si verifica alcuna sostituzione di un terzo al concessionario, il quale continuerà a tenere i rapporti con la p.a.

A parte queste particolari situazioni di sostituzione, il rapporto che generalmente e comunemente si instaura tra il concessionario di una struttura dedicata alla nautica da diporto ed un privato che intende usufruire dei servizi della struttura stessa (dal posto dell’unità ai servizi di luce ed acqua) è qualificato come contratto di ormeggio. è un contratto innominato mediante il quale il privato-utente si obbliga a pagare un corrispettivo per poter usufruire dei servizi e per poter stazionare la sua unità da diporto. Il contratto di ormeggio è stato assimilato al contratto di locazione.¹⁹

Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte si può concludere che il d.P.R. 509/97 ha rappresentato sicuramente un notevole passo in avanti nella disciplina della portualità diportistica per le ragioni sopra esposte, ma la materia proprio per i continui sviluppi che continua ad avere e per la sempre maggiore affluenza di natanti nei nostri mari necessita continuamente di interventi legislativi rivolti soprattutto a colmare le lacune della attuale disciplina, che più sopra si è tentato, sia pur sommariamente, di evidenziare.