Rivista di diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente, III/2005

Relazione introduttiva al seminario

“Il Turismo nel nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni” ^*

Elvira La Loggia ^**

    Il tema del seminario verte sulle problematiche relative al coordinamento della legge quadro n. 135/2001, che ha innovato, in campo nazionale, l’intero comparto turistico, con la legge cost. n. 3/2001, di riforma del Titolo V della nostra Carta Fondamentale in quanto entrambe le normative incidono nella disciplina del settore ma in maniera contrastante.

    Infatti la legge quadro, approvata appena qualche mese prima della riforma costituzionale del 2001, ha visto fortemente depotenziata la sua operatività proprio in virtù dei mutamenti dei rapporti tra Stato Regioni ed Enti Locali, realizzati dalla riforma del Titolo V.

    Ciò in quanto la legge Costituzionale ha modificato il precedente sistema, innovandolo radicalmente, sia nella posizione giuridica dei soggetti dotati di autonomia costituzionale, sia nel sistema dei rapporti tra legislazione Statale e Regionale.

    Nella sua nuova formulazione l’art.117 della Costituzione, sebbene sancisca in modo più marcato la separazione dei due ambiti di potestà legislativa appartenenti allo Stato ed alle Regioni, la sottopone ai medesimi vincoli stabiliti dal comma 1° del suddetto articolo, in virtù della parità tra tutti gli Enti costituenti la Repubblica, disposta dall’art.114 della Costituzione.

    Lo Stato, dotato, in precedenza, di una competenza legislativa generale, ha ora una potestà esclusiva in materie tassativamente indicate, ed una concorrente in numerosi altri settori, che condivide con le Regioni, cui residua una competenza esclusiva per tutte le altre materie.

    Con la recentissima approvazione della c.d. devolution, (nella seduta del Senato del 16 novembre 2005), viene meglio specificata la competenza delle Regioni, attribuendo loro una potestà legislativa esclusiva in ordine ad alcune materie (come l’assistenza e l’organizzazione sanitaria, l’organizzazione scolastica e la gestione degli istituti scolastici e di formazione, e in tema di polizia amministrativa regionale e locale), ma restando inalterata quella generale su tutte le altre.

    Il Governo si è riservato, però, (a norma dell’art. 127 Cost., così come modificato dall’ultima riforma costituzionale) un potere di intervento mirato ad annullare una legge regionale o sue disposizioni, quando questa o parte di questa pregiudichi l’interesse della Nazione.

    Il turismo, già rientrante nella potestà residuale esclusiva della Regione, a seguito della prima legge di riforma costituzionale del 2001, non ha subito ulteriori variazioni con l’intervenuta recente rivisitazione dell’art.117 della Costituzione.

    In tale settore deve, quindi, ritenersi venuta meno la legittimazione statale, in quanto, spetterà ora alle Regioni legiferare in materia, nel rispetto della Costituzione e con i soli limiti derivanti dall’Ordinamento comunitario e del ritrovato interesse nazionale.

    In un contesto costituzionale così profondamente modificato, è apparsa, quindi, anacronistica ed in controtendenza rispetto ai principi del dettato costituzionale, sia una legislazione del turismo a carattere nazionale (di cui alla legge 135/2001), sia il relativo regolamento di attuazione (D.P.C.M del 13/9/2002) seppure adottato d’intesa con la Conferenza Stato- Regioni, al fine di assicurare l’unitarietà del comparto.

    In assenza di sufficienti elementi di chiarezza, c’è da chiedersi, allora, se il nuovo ruolo affidato alle Regioni sia veramente espressione di una loro effettiva completa autonomia legislativa, ovvero resta, comunque, consentito allo Stato l’ingerenza in ambiti solo astrattamente riservati agli altri Enti territoriali.

    Infatti, sembra che la sottrazione del turismo alla sfera di competenza Statale non possa dirsi radicale, sia perché non si identificano netti confini di separazione nell’ambito delle rispettive competenze, sia perché le materie non possono considerarsi come compartimenti a chiusura stagna.

    In forza dei numerosi titoli di legittimazione trasversale, il Legislatore Centrale, nelle materie di sue competenza, potrà condizionare, indirettamente la potestà legislativa Regionale, che non può, quindi, considerarsi di tipo esclusivo, almeno negli stessi termini della corrispondente competenza legislativa dello Stato, che esclude, in radice, qualsiasi interferenza.

    Il riferimento va, ad esempio, alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali che, sebbene settori strettamente connessi con il turismo, ricadono, invece, integralmente nell’ambito del regime esclusivo dello Stato.

    Così come anche nella tutela della concorrenza, altra materia di competenza esclusiva dello Stato, dovendosi contemperare la libertà di iniziativa con i rapporti di leale collaborazione tra le imprese, l’intervento del Legislatore Centrale non potrà non essere invasivo in settori di competenza regionale.

    La tutela del consumatore, poi, e, quindi, del turista – consumatore, nei contratti tipici del settore, viene sottratta alla potestà legislativa Regionale, essendo regolamentata dall’ordinamento civile, materia assegnata alla competenza esclusiva dello Stato

    La determinazione dei principi fondamentali da parte dello Stato, nelle materie di legislazione concorrente, come la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, la promozione e l’organizzazione delle attività culturali, il governo del territorio, i porti, e gli aeroporti civili, le reti di trasporto e di navigazione, consentirà ampi spazi di interferenza nell’ambito della potestà legislativa delle Regioni.

    Per altro il rischio di eccessive differenziazioni tra le Regioni in materia di classificazione delle strutture ricettive, di organizzazione di viaggi, di disciplina delle professioni turistiche, potrebbe risultare non compatibile con una economia sempre più globalizzata, che richiederà, quindi, norme di coordinamento, ed indirizzi unitari, che trovano la loro fonte nelle forme di intesa tra Stato, Regioni e Province Autonome, e tra Regioni e Regioni, secondo il principio di leale collaborazione.

    Costituisce, a questo proposito, un esempio, la vicenda del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dell’Associazione Nazionale Guide Turistiche che, nello specifico settore, ha determinato l’annullamento di quella parte del regolamento di attuazione del 2002 (D.P.C.M del 13/9/2002), che demandava alle sole intese tra le Regioni e le Province Autonome, ad esclusione, quindi, dello Stato, la determinazione dei requisiti e modalità di esercizio delle professioni turistiche su tutto il territorio nazionale.

    Secondo il parere del Consiglio di Stato, investito della questione, infatti l’esigenza di unitarietà che nell’art. 2 della legge nazionale sul turismo (n. 135/2001) viene soddisfatta dall’Intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni, e Province Autonome, non può essere sostituita da un atto di intesa fra le sole Regioni e Province Autonome, ancorché la materia, con particolare riferimento alle Professioni Turistiche, sia di competenza regionale.

    Esigenze di unitarietà e di omogeneità, quindi, in detta materia, potranno limitare l’esercizio pieno del potere legislativo regionale, anche se la Corte Costituzionale, con sentenza 197/2003, intervenendo in materia, chiarisce che le Regioni, a seguito della riforma del TitoloV della Costituzione possono, ora, esercitare tutte quelle attribuzioni di cui ritengono essere titolari, potendo approvare una disciplina che può essere sostitutiva di quella Statale.

    Da questo inevitabile intreccio di competenze, la potestà legislativa regionale, in materia turistica, appare fortemente ridimensionata nei suoi contenuti e dai confini alquanto incerti.

    Si consideri infatti che il decreto-legge sulla competitività del 14/3/2005, già convertito nella legge 14 maggio 2005, n. 80, proprio per assicurare il coordinamento stabile delle politiche di indirizzo del settore turistico in sede Nazionale e la sua promozione all’estero, ha previsto l’istituzione di un Comitato Nazionale per il Turismo con compiti di orientamento e coordinamento delle politiche turistiche nazionali, Comitato che si è insediato a Roma il 3 novembre scorso.

    Così come, proprio al fine di promuovere l’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e per favorirne la commercializzazione, anche l’ENIT (Ente Nazionale del Turismo) è stato trasformato in ENIT- Agenzia Nazionale del Turismo, sottoposto all’attività di indirizzo e di vigilanza del Ministro delle Attività Produttive, che si avvarrà di tale strumento per le proprie attività mirate allo sviluppo dei sistemi turistici multiregionali.

    Nei rapporti internazionali ed in quelli con l’Unione europea, poi, sebbene adesso le Regioni possono partecipare alla formazione degli atti normativi comunitari, e intraprendere, in via autonoma, attività relazionali con Enti territoriali appartenenti ad altri Stati, l’intervento dello Stato rimane, comunque preminente.

    Inoltre, l’inclusione, del Turismo nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, (firmato Roma il 29 novembre 2004), tra le materie di competenza dell’Unione Europea, consentirà al legislatore comunitario interventi in questo settore, finalizzati a completare l’azione degli Stati membri, promuovendo la competitività delle imprese dell’Unione, e favorendo la cooperazione tra gli Stati membri attraverso lo scambio delle buone pratiche.

    La tendenza a tutelare maggiormente il consumatore-turista, la sua libera circolazione, la disciplina delle professioni e dei servizi turistici comporterà, quindi, interventi sempre più penetranti dell’ordinamento comunitario in ambito regionale, in una nuova prospettica visione del turismo non più legato solamente e tradizionalmente all’aspetto economico, ma come fattore rilevante per la società e per lo sviluppo della persona umana.

    Anche l’inserimento, voluto dall’Italia, delle Regioni Insulari, - (al 3° comma dell’Art.III-220) - nel Trattato Costituzionale dell’Unione Europea, tra i territori meritevoli di particolare attenzione, consentirà interventi normativi, programmatici e progettuali, tendenti a colmare il ritardo di sviluppo delle zone insulari rispetto ad altri territori più favoriti, che, allo stesso tempo, faranno da linea guida alla legislazione regionale.

    Infine, per quanto riguarda la Sicilia la recentissima la legge (n. 10/2005) sul turismo, approvata dopo anni di attesa e progetti mai andati in porto, riconoscendo il ruolo primario e centrale a questo settore per lo sviluppo della Regione, può, effettivamente, creare condizioni ottimali per l’incremento dei flussi turistici, e la migliore fruizione del prodotto offerto, consentendo alla nostra Isola uno sviluppo socio-economico equilibrato in armonia con i valori ambientali e culturali della nostra terra.

    Come punto di riferimento tra il Continente Europeo e l’area del bacino del Mediterraneo, la Sicilia avrà l’occasione di valorizzare al meglio la sua naturale predisposizione turistica, utilizzando le proprie risorse naturali ed umane, rilanciando, così, una nuova immagine di questa Isola non più legata, come spesso è stato, a fatti di cronaca nera .

    Il turismo, rappresenta oggi uno dei comparti più importanti dell’economia mondiale, anche per i suoi effetti diretti ed indiretti in molti altri settori, e, come fattore trainante della nostra economia, potrebbe limitare e forse anche evitare quel costante flusso migratorio che ha costretto e continua a costringere i nostri giovani, laureati e non, a cercare lavoro al di fuori dalla nostra Isola.

    La legge regionale nasce, però, già mutilata in più parti per l’impugnativa, da parte del Commissario dello Stato, di alcune sue norme, così che definire meglio i contenuti ed i limiti della competenza residuale delle Regioni potrebbe limitare i conflitti tra Stato-Regioni.