Prime note sulla legge 8 febbraio 2006 n. 61 di
istituzione di zone di protezione ecologica oltre il limite esterno del mare
territoriale
Luciano Pischedda
1. La zona economica esclusiva e la zona di
protezione ecologica
2. Il procedimento di istituzione delle zone di
protezione ecologica
3. I limiti delle zone di protezione ecologica
3.1. Gli accordi internazionali
3.2. Il principio della linea mediana
4. Il regime giuridico delle zone ecologiche
4.1. L’applicazione delle norme italiane in materia
di inquinamento
4.3. La tutela del patrimonio archeologico sommerso
4.4. L’esclusione delle norme in materia di pesca
5. La vigilanza nelle aree ecologiche: compiti ed
oneri
1.
La zona economica esclusiva e la zona di protezione ecologica
Con la recente legge 8 febbraio 2006 n.
61 lo Stato italiano pone le basi per l’istituzione di zone di protezione
ecologica oltre il limite del mare territoriale, iniziando, sul punto,
l’attuazione della convenzione internazionale sul diritto del mare aperta alla
firma a Montego Bay il 10 dicembre 1982;
infatti, negli stessi lavori preparatori della legge in esame le zone di
protezione ecologica sono considerate come una parziale attuazione
dell’istituto della Zona Economica Esclusiva[1].
La legge descrive la procedura
necessaria affinché il Governo possa istituire delle zone di tutela ecologica.
È noto che gli articoli 55 e seguenti della convenzione di Montego Bay
consentono agli Stati costieri di proclamare una propria zona economica
esclusiva fino ad una distanza di duecento miglia marine dalla linea di base;
in tale zona lo Stato costiero ha il diritto di tutelare e sfruttare in via
esclusiva le risorse minerali e biologiche del mare e della relativa
piattaforma continentale, fermo restando il diritto degli altri Stati di potere
liberamente navigare nella ZEE e di godere degli altri diritti sanciti dalla
stessa convenzione.
La differenza fondamentale tra la zona
economica esclusiva e le istituende zone di protezione ecologica è incentrata
nello sfruttamento esclusivo delle risorse: infatti, l’istituzione della zona
ecologica consentirà allo Stato italiano solo l’esercizio dei poteri
finalizzati alla tutela dell’ambiente marino e dell’eventuale patrimonio
archeologico sommerso, ma non quelli necessari per assicurare lo sfruttamento
esclusivo delle risorse della pesca (articolo 2 della legge 61/06)[2].
Tuttavia, la finalità della legge non è
solo la tutela del Mare Mediterraneo ed in particolare del Mare Adriatico,
considerate le caratteristiche geografiche ed oceanografiche che rendono
l’ecosistema di questo mare particolarmente delicato ed esposto al danno
causato dall’intenso traffico mercantile che vi si effettua, ma anche quello di
porre l’Italia in una condizione di parità con gli altri Stati mediterranei che
hanno già provveduto ad istituire delle zone di tutela oltre il limite del
proprio mare territoriale[3].
In particolare,
Si è molto discusso sulla possibile
istituzione della ZEE nel mare Mediterraneo e buona parte della dottrina si è
dimostrata sfavorevole a tale ipotesi[4]
perché, in tal modo, scomparirebbe dal bacino del Mediterraneo la porzione di
alto mare con inevitabili riflessi sul regime della libertà della navigazione[5] .
In realtà, le difficoltà di
delimitazione sono connesse soprattutto allo sfruttamento economico esclusivo delle risorse marine;
l’istituzione unilaterale delle ZEE da parte dei singoli Stati costieri
mediterranei, causerebbe certamente un contenzioso internazionale tra gli Stati
frontisti o adiacenti[6]
Ma, nonostante ciò, non si trascurano
le esigenze di tutela del delicato ecosistema marino del Mar Mediterraneo; la
particolarità di questo mare semi-chiuso di fatto impone agli Stati costieri di
collaborare tra loro sia per lo sfruttamento sia per la tutela delle risorse.
In tal senso rimane di rilevanza preminente
La scelta italiana di istituire delle
zone di protezione ecologica è quindi in accordo con la convenzione di Montego
Bay sul Diritto del Mare, con il diritto consuetudinario della libertà dei mari
nonché con la tendenza moderna adottata da altri stati Mediterranei a separare
l’aspetto della tutela ecologica dagli aspetti connessi allo sfruttamento
economico[9].
2. Il procedimento di istituzione delle zone di
protezione ecologica
Il procedimento di istituzione delle
zone di protezione ecologica è descritto nei suoi tratti essenziali dal secondo
comma dell’articolo 1 della legge 61/06.
L’istituzione della zona avviene con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministero dell’ambiente e tutela del territorio di
concerto con il Ministero degli affari esteri, sentito il Ministero per i beni
e le attività culturali.
Il provvedimento verrà notificato agli
stati adiacenti o frontisti a cura del Ministero degli esteri.
Va da sé che in funzione prodromica del
procedimento amministrativo, di per sé piuttosto complesso, il Ministero
dell’ambiente dovrà condurre un’indagine finalizzata a verificare la necessità
della tutela ecologica sulla base delle caratteristiche ambientali del tratto
di mare interessato ovvero per la sua vicinanza con aree o parchi marini già
istituiti nel mare territoriale[10].
Dal momento che le zone di protezione
ecologica, sono assimilabili ad aree particolarmente sensibili in cui è
necessario aumentare il grado di tutela ambientale, nel procedimento di
istituzione delle predette zone può essere particolarmente utile seguire la
risoluzione IMO A. 927(22)[11];
essa indica che l’individuazione delle aree da sottoporre a tutela deve essere effettuata tenendo in
considerazione non solo criteri ecologici e scientifici ma anche economici,
sociali e culturali, oltre che l’intensità del traffico marittimo e gli aspetti
idrografici naturali.
Il concerto con il Ministero degli
affari esteri è finalizzato alla creazione di un’area che non possa
successivamente essere oggetto di un contenzioso internazionale[12].
Il parere del Ministero dei beni e
delle attività culturali evidenzia che la protezione del patrimonio
archeologico sommerso viene considerata come parte della tutela dell’ambiente
marino[13].
La deliberazione del Consiglio dei
ministri è necessaria poiché l’istituzione dell’area ecologica è una decisione
che può condizionare i rapporti internazionali con gli altri Stati costieri
ponendo risvolti di politica estera, ivi compresi quelli relativi ai traffici
marittimi internazionali [14].
Anche alla luce di quest’ultima
considerazione colpisce che il legislatore nel disciplinare il procedimento non
abbia considerato, neppure con funzioni consultive, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti: tale aspetto non può essere spiegato se non
come una semplice dimenticanza ed è auspicabile che, in ogni caso, nel corso
dell’istruttoria il Ministero dell’Ambiente acquisirà il parere del Ministero
delle Infrastrutture e dei trasporti[15].
3. I limiti delle zone di protezione ecologica
3.1. Gli accordi internazionali
Le zone di protezione ecologica
previste dalla legge 8 febbraio 2006 n. 61 sono una parziale attuazione della
zona economica esclusiva, pertanto anche la loro delimitazione risente delle
stesse difficoltà che sorgono per la delimitazione delle zone economiche
esclusive[16].
In particolare, l’articolo 57 della
Convenzione di Montego Bay pone soltanto il limite massimo di estensione in
Se l’andamento delle coste fosse
perfettamente regolare e le ricchezze del mare, biologiche e non, fossero
pienamente rispettose dei confini fissati dall’uomo, non si verificherebbe
alcuna controversia e basterebbe proiettare i confini terrestri sul mare per
ottenere il pieno accordo tra gli Stati. Purtroppo l’andamento irregolare delle
coste e la presenza di isole fanno sì che proiettando sul mare i confini
terrestri, fissati spesso a seguito di processi storici secolari, non si
determina affatto una situazione di equa distribuzione delle ricchezza del
mare.
Questo aspetto della realtà politica e
geografica degli Stati costieri è stato trasfuso nella disciplina dell’articolo
74 che, infatti, non si limita a stabilire il principio secondo cui la
delimitazione della ZEE deve avvenire per accordo, ma stabilisce anche che
l’accordo deve essere ispirato al principio dell’equità.[17]
Il lungo procedimento necessario per la
conclusione di un accordo internazionale rischia di paralizzare ogni tentativo
degli Stati di sfruttare o semplicemente tutelare le risorse marine; per questo
è stato necessario stabilire un criterio provvisorio di delimitazione.
Tuttavia, mentre per la delimitazione della ZEE l’articolo 74 della Convenzione
di Montego Bay fa espresso riferimento ad un accordo provvisorio, senza
precisarne i criteri, la legge 8 febbraio 2006 n. 61 stabilisce come criterio
provvisorio il riferimento alla linea mediana[18].
In ogni caso, anche per le zone di
protezione ecologica il principio della linea mediana non è da solo sufficiente
a garantire la temporanea tolleranza tra gli Stati interessati alla
delimitazione. In particolare è necessario anche verificare situazioni in cui ,
nello spirito di buon vicinato tra Stati, potrà apparire conveniente una
delimitazione che non coincida per difetto con la linea mediana, al fine di non
creare nuovi contenziosi o riaprirne di antichi.[19].
3.2. Il principio della linea
mediana
Il principio dell’equidistanza senza
ulteriori correzioni rimane un principio accettabile solo temporaneamente:
infatti, alla semplicità di determinazione della linea mediana non si aggiunge
necessariamente l’equità nella distribuzione delle risorse marine; lo Stato le
cui coste hanno un andamento concavo viene danneggiato se il suo stato
frontista ha l’andamento delle coste convesso; analogamente, la stessa
disparità avviene in caso di Stati adiacenti con confini rispettivamente di
forma concava e convessa, ovvero in presenza di isole al di là della linea
mediana. Inoltre, l’equità delle distribuzione dello spazio non necessariamente
coincide con l’equa distribuzione delle ricchezze che possono essere
concentrate in una ristretta area[20].
Si rileva che molti Stati costieri
tendono a far coincidere la delimitazione della piattaforma continentale con la
delimitazione degli altri spazi marini. Questa tendenza è particolarmente
importante per l’Italia, non solo in considerazione della sua posizione
centrale nel Mediterraneo ma anche perchè l’Italia è lo Stato mediterraneo che
ha concluso il maggior numero di accordi internazionali in materia di
delimitazione della piattaforma continentale[21].
Detti accordi potrebbero essere utili anche per stabilire il limite esterno
delle nuove zone di protezione ecologica.
4. Il regime giuridico delle zone ecologiche
4.1. L’applicazione delle norme
italiane in materia di inquinamento
A seguito dell’istituzione delle zone
di protezione ecologica, in forza di quanto sancito dall’articolo 2 della legge
8 febbraio 2006 n. 61, sarà possibile estendere la giurisdizione italiana in
materia di protezione dell’ambiente marino all’interno di tali zone e applicare
le norme del diritto italiano, del diritto comunitario e le norme dei trattati
internazionali in vigore per l’Italia anche alle navi straniere[22].; il tutto però nei limiti dell’articolo 73 della
convenzione UNCLOS da interpretarsi tenendo conto anche dell’articolo 211.
Solo quando le specifiche esigenze di
protezione dell’ambiente marino di una area particolare e chiaramente definita
richiedono una tutela maggiore rispetto a quanto previsto dalle norme
internazionali viene consentito allo Stato costiero di adottare norme di tutela
più rigorose rispetto agli standards
internazionali, anche se la zona da proteggere è al di fuori del mare
territoriale ma all’interno della zona economica esclusiva (articolo 211.6
della Convenzione di Montego Bay). La zona di protezione ecologica è quindi
assimilabile ad una Particularly
Sensitive Sea Areas , prevista anche dal citato articolo 211 UNCLOS e di
cui tratta dettagliatamente la risoluzione IMO A. 927(22)[23].
Pertanto, se si considerano le zone di
protezione ecologica come aree particolarmente sensibili all’interno della ZEE,
è possibile imporre alle navi straniere norme più restrittive degli standards dell’IMO, ed in particolare
della convenzione MARPOL senza violare le norme del diritto internazionale. Non
sarà necessario proclamare una ZEE italiana per avvalersi delle norme della
Convenzione di Montego Bay, dal momento che le zone di protezione ecologica
sono una parziale attuazione della ZEE.
Il principio generale trova origine
nella consuetudine: esso sancisce l’obbligo degli Stati di preservare e
tutelare il mare ed il patrimonio in esso contenuto[24].
Si è anche in linea con la tendenza del
diritto marittimo internazionale ad espandere i poteri amministrativi e
giurisdizionali dello Stato costiero per prevenire danni alle proprie coste anche
quando la violazione delle norme in materia di prevenzione sia avvenuta al di
fuori del mare territoriale e la nave batte bandiera straniera.[25]
Un ultimo accenno merita l’aspetto
sanzionatorio. Come è noto, l’articolo 20 della legge 979/82 prevede, in caso
di violazione alle norme sulla discarica, l’applicazione di sanzioni penali a
carico del comandante ed in determinati casi anche il suo arresto. Tuttavia, a
seguito all’entrata in vigore della convenzione di Montego Bay, questa norma
dovrebbe essere rivista dato che l’articolo 230.2 della citata convenzione
prevede, come principio generale, l’applicazione di sanzioni amministrative in
caso di inquinamento, lasciando le sanzioni penali solo per i casi più gravi
commessi nelle acque territoriali[26].
Alla luce di questa considerazione, in caso di violazione alla disciplina della
tutela del mare nelle zone di protezione ecologica da parte di una nave
straniera dovrà esser applicata solo una sanzione pecuniaria.
La legge 61/06 espressamente prevede
che nell’ambito delle zone di protezione
ecologica istituite ai sensi dell’articolo 1 l’Italia esercita la propria
giurisdizione, (articolo 2.1) ma qualche perplessità suscita la possibilità
di imporre la giurisdizione con l’uso della forza nei confronti delle navi che
hanno causato un inquinamento oltre il limite esterno del mare territoriale,
ricorrendo a quanto disposto dall’articolo 73 UNCLOS, sempre che non si rientri
nei casi espressamente previsti dal diritto internazionale marittimo. Ciò
perché il citato articolo 73 UNCLOS sembra riferirsi soprattutto alle forma di
tutela e reazione contro i comportamenti
che arrecano un danno alle risorse economiche dello Stato costiero e non sembra
adatto ai soli fini di tutela dell’ambiente[27].
Al contrario sarebbe auspicabile un uso
della forza ispirato all’articolo 221 della Convenzione Montego Bay che
consente in alto mare l’adozione di misure proporzionate al danno subito o
prevedibile.
D’altro canto anche all’interno della
ZEE, lo Stato costiero è deputato a preservare l’ambiente marino anche per
adempiere al generale obbligo di conservazione dell’ambiente marino che grava
su tutti gli Stati in quanto appartenenti alla comunità internazionale[28].
Rimangono ferme le regole previste
dalla Convenzione Intervention 1969[29]
che essendo applicabili in alto mare lo saranno anche in una zona di tutela
ecologica.
Nelle zone di protezione ecologica non
sarà ammissibile il rilascio volontario di rifiuti (dumping) senza il preventivo consenso dello Stato italiano. Ciò è
reso ancora più attuale dalla ratifica italiana, con la legge 13 febbraio 2006
n. 87, del protocollo 1996 alla Convenzione del 1972 sulla prevenzione
dell’inquinamento dei mari causato dall’immersione dei rifiuti.
Considerata la morfologia delle coste
italiane, compreso il Mare Adriatico, è difficilmente ipotizzabile una minaccia
alle zone di protezione ecologica causata da un inquinamento terrestre da parte
di un altro Stato costiero.
4.2. Le acque di zavorra
Poiché la legge 61/06 fa espresso
riferimento all’inquinamento causato dalle acque di zavorra si evidenzia che la
disciplina giuridica sulla discarica delle acque di zavorra contaminate dal
carico è prevista dalla MARPOL 73/78[30].
Si noti che benché le acque di zavorra vengono ormai raramente a contatto con
gli idrocarburi, la loro movimentazione, indipendentemente dal tipo di nave che
lo effettua, è un potenziale pericolo per l’ambiente marino. Infatti, insieme
alle acque di zavorra sono movimentati organismi invasivi e patogeni che
vengono così spostati da una parte all’altra del mondo: per comprendere meglio
il problema si pensi ad una nave che dopo avere scaricato in Australia, imbarca
acqua di zavorra e la trasporta, con gli organismi tipici dell’habitat australiano, fino nel Nord
Europa dove approda perb caricare nuovamente e rilasciare la zavorra. Benché
molti organismi non sopravvivono quando vengono trasferiti da un habitat all’altro, ve ne sono alcuni che
non solo sopravvivono ma diventano addirittura invasivi sostituendosi agli
organismi originari e causando uno stravolgimento ecologico[31].
Per contenere il fenomeno l’IMO ha
adottato la risoluzione A 868 (20) che fornisce alcune indicazioni per
controllare, monitorare e limitare il fenomeno. Un importante complemento
all’istituzione delle zone ecologiche sarebbe costituito dal recepimento
nell’ordinamento italiano della predetta risoluzione IMO.
4.3. La tutela del patrimonio
archeologico sommerso
L’articolo 2 della legge 61/06 consente
nelle zone di protezione ecologica anche la tutela del patrimonio archeologico
e storico sommerso.
La convenzione di Montego Bay permette
allo Stato costiero di istituire una zona archeologica, tramite il combinato
disposto degli articoli 33 e 303[32].
In particolare, l‘articolo 303 consente allo Stato costiero di vietare, senza
la sua approvazione, la rimozione dal fondo del mare oggetti aventi rilevanza
archeologica.
Il potere dello Stato costiero previsto
dall’articolo 303.2 della convenzione di Montego Bay in materia di rimozione
degli oggetti di natura storica o archeologica non incidono comunque sul regime
privatistico ed in particolare sulla loro proprietà[33].
Per quanto attiene alle ai relitti di navi, che costituiscono indubbiamente la
maggior parte dei beni archeologici sommersi, il potere dello Stato di bandiera
cessa con la perdita del carattere di nave, salvo che si tratti di navi
militari per le quali lo Stato di bandiera rimane titolare dei propri diritti.[34].
Per restare nei limiti del diritto
internazionale l’estensione della zona di tutela archeologica non deve superare
le
Nei limiti sopra esposti si applicherà
la disciplina italiana in materia di tutela dei beni archeologici nelle zone
istituite ai sensi della legge 61/06. Come è noto, poiché nell’ordinamento
italiano non esiste una disciplina specifica in tema di beni culturali sommersi,
essa si deve trarre dalla disciplina generale dei beni archeologici e da alcune
norme del codice della navigazione. Tale ultime norme sono prevalenti rispetto
alle norme generali poiché la disciplina marittima è speciale rispetto a quella
generale.
In particolare gli articoli 510 e 511
del codice della navigazione prevedono la supremazia del diritto del
proprietario rispetto agli interessi dello Stato. Poiché l’accertamento della
proprietà dei beni archeologici trovati fortuitamente potrebbe comprometterne
la tutela si distingue tra res vacuae
possessionis (cioè gli oggetti
abbandonati che continuano ad avere un proprietario che ne ha perso solo il
possesso) e res vacuae domini ( cioè gli oggetti abbandonati da lungo tempo
ormai prive di proprietario). Per questi ultimi oggetti sarebbe applicabile
pienamente la disciplina speciale in materia di beni culturali piuttosto che le
norme del codice della navigazione [38].
La soluzione sull’aspetto dominicale
del bene archeologico è particolarmente importante perché la proprietà del bene
influisce notevolmente sulla reale conservazione e tutela del bene[39].
In considerazione della normativa
attualmente vigente, un ruolo di primo piano spetta alle amministrazioni
regionali.
Bisogna notare che da tempo altri Stati
costieri del Mediterraneo hanno esteso la tutela archeologica alle proprie
piattaforme continentali, per cui la scelta italiana, anche in questo campo, si
pone in linea con la prassi seguita nel Mediterraneo[40].
4.4. L’esclusione delle norme in
materia di pesca
Per espressa previsione normativa,
contenuta nell’articolo 2 della legge 61/06. le zone di protezione ecologiche
non riguarderanno l’attività di pesca.
Questa affermazione di principio è
perfettamente comprensibile in quanto l’estensione alle attività di pesca avrebbe
di fatto annullato la distinzione tra zona di protezione ecologica e zona
economica esclusiva nel senso pieno del termine[41].
Inoltre, l’istituzione unilaterale anche di semplici zone di protezione delle
attività di pesca[42]
o di eventuali zone di ripopolamento[43]
avrebbe causato senza dubbio l’infrazione all’obbligo di cooperazione in
materia di pesca tra stati appartenenti all’Unione europea. La pesca è una
materia ormai di competenza della stessa Unione Europea per cui qualsiasi
decisione unilaterale in materia è certamente censurabile dalla stessa Unione. [44].
Tuttavia, occorre precisare che la
distinzione tra la materia di pesca e le finalità ecologiche di protezione
dell’ambiente marino non sono così lontane. Molte norme in materia di
disciplina dell’attività di pesca non sono determinate da finalità economiche
ma di protezione dell’ ambiente; è noto a tutti come la mancanza di selettività
degli attrezzi da pesca impiegati o la pesca intensiva di determinate specie
possono danneggiare l’ecosistema marino.
Ad esempio il Regolamento comunitario
338/97 in data 9 dicembre 1996 non rientra soltanto tra le norme in materia di
pesca poiché individua alcune specie marine protette delle quali solo in via
consequenziale è vietata le pesca come misura necessaria per la difesa
dell’ambiente marino.
In altre parole nelle zone di
protezione ecologica neppure le navi straniere ed in particolare extra
comunitarie potranno catturare specie marine protette o porre in essere
attività di pesca che siano direttamente dannose per l’ecosistema marino.
Poiché i confini tra la tutela dell’ambiente e la disciplina dell’attività di
pesca è particolarmente sottile è auspicabile che tale complesso aspetto venga
trattato, e possibilmente approfondito, dal decreto di istituzione delle singole
zone di protezione ecologica.
5. La vigilanza nelle aree ecologiche: compiti ed
oneri
La vigilanza delle zone ecologiche sarà
affidata gli stessi soggetti istituzionali che già sono chiamati a vigilare il
mare territoriale e le acque internazionali per altre ragioni. Tuttavia un
ruolo fondamentale verrà assunto dalla Guardia Costiera non solo perché è
specializzata in materia di controllo ambientale e in polizia della pesca ma
anche in quanto già dispone dei mezzi necessari per tale tipo di sorveglianza.
Suscita qualche perplessità la
constatazione, evidenziata anche durante i lavori preparatori[45],
secondo cui per la vigilanza delle zone di protezione ecologica non saranno
necessari oneri aggiuntivi per la finanza statale in quanto l’attuale stato di controllo
del mare da diversi enti e per diversi fini non causerà la necessità di nuove
spese.
Molto dipenderà dalla ampiezza delle
zone ecologiche e soprattutto dall’intensità ed efficacia del controllo che si
vorrà esercitare in dette zone: infatti, per garantire pienamente
l’applicazione delle norme in materia di protezione ambientale si dovrà
necessariamente aumentare il numero di missioni di vigilanza rispetto a quelle
attuali, con un maggiore impiego di uomini e mezzi. Diversamente, senza risorse
aggiuntive per il controllo, l’efficacia della protezione potrebbe essere
compromessa.